Пример заключения на принятый закон. Заключения профильного комитета госдумы. Руководитель экспертной группы Н.В.Краев

17 апреля 2019 , Вопросы политической и партийной системы Об официальных отзывах Правительства на законопроекты о применении цифровых технологий на выборах 2019 года Законопроектами предусматривается возможность для граждан, которые будут находиться за пределами своего избирательного округа при проведении дополнительных выборов депутатов Госдумы, а также ряда выборов в органы государственной власти субъектов Федерации, проголосовать на цифровых участках на территории Москвы. Кроме того, предусматривается проведение в Москве в качестве эксперимента дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы. Правительство Российской Федерации поддерживает законопроекты с учётом замечаний.

10 апреля 2019 , Общие вопросы культурной политики Об официальном отзыве Правительства на законопроект об изменениях в законодательстве о контрактной системе госзакупок в сфере культуры Учитывая специфику деятельности в сфере культуры, законопроектом, в частности, предлагается исключить обязанность заказчика обосновывать в документально оформленном отчёте невозможность или нецелесообразность использования других способов определения поставщика, подрядчика, исполнителя, а также цену контракта и другие его существенные условия, и обязанности привлекать экспертов, экспертные организации к проведению экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, если закупка осуществляется у единственного поставщика. Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект при условии его доработки до рассмотрения Государственной Думой ко второму чтению.

8 апреля 2019 , Развитие сельских территорий О заключениях Правительства на законопроекты о развитии внутреннего туризма на сельских территориях Законопроектами предлагается отнести к основным целям государственной аграрной политики развитие малого и среднего предпринимательства на сельских территориях, в том числе внутреннего туризма. К видам деятельности крестьянских и фермерских хозяйств предлагается отнести в том числе услуги по продвижению внутреннего туризма на сельских территориях. Правительство Российской Федерации поддерживает законопроекты с учётом замечаний.

8 апреля 2019 , Об официальном отзыве Правительства на законопроект об изменениях в порядке строительства инфраструктурных объектов в границах территорий садоводства и огородничества Законопроектом предлагается наделить органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления полномочиями по финансированию строительства объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры в границах территории садоводства или огородничества. Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект при условии его доработки до рассмотрения Государственной Думой в первом чтении.

27 марта 2019 , Общие вопросы пространственного развития и федеративных отношений Об официальном отзыве Правительства на законопроект о совершенствовании территориальной организации местного самоуправления Законопроектом предлагается новый вид муниципального образования – муниципальный округ, который может создаваться на территории, охватывающей не менее трёх населённых пунктов. Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект.

21 марта 2019 , Жилищная политика, рынок жилья Об официальном отзыве Правительства на законопроект об «ипотечных каникулах» Законопроектом предусматривается право находящегося в трудной жизненной ситуации заемщика, заключившего не связанный с предпринимательской деятельностью кредитный договор, обязательства по которому обеспечены ипотекой, однократно обратиться к кредитору с требованием об установлении периода сроком до шести месяцев, в рамках которого по выбору заемщика может быть приостановлено исполнение его обязательств либо уменьшен размер периодических платежей. Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект с учетом замечаний.

19 февраля 2019 , Земельные отношения. Кадастровая система. Недвижимость. Оценочная деятельность О заключении Правительства на законопроект об уточнении вопросов налогообложения садоводческих и огороднических некоммерческих объединений Законопроектом предусматривается приведение отдельных положений Налогового кодекса в соответствие с Федеральным законом «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также включение в состав целевых поступлений, не учитываемых для целей налога на прибыль организаций, взносов членов садоводческого и огороднического некоммерческого товарищества и оплаты за приобретение, создание, содержание и ремонт имущества общего пользования таких товариществ. Правительство поддерживает законопроект при условии его доработки с учётом замечаний.

12 февраля 2019 , Налоги и неналоговые платежи. Финансовая отчётность и аудит Об официальном отзыве Правительства на законопроект о совершенствовании налогового законодательства в части администрирования отдельных налогов Законопроектом предлагается внести изменения в Налоговый кодекс в целях совершенствования налогообложения доходов физических лиц и имущества, порядка предоставления налоговых льгот по транспортному и земельному налогам, а также в целях упрощения налогового администрирования, сокращения налоговой отчетности и уменьшения административной нагрузки на налогоплательщиков. Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект с учетом замечаний.

28 января 2019 , Денежно-кредитная политика. Финансовые рынки Об официальном отзыве Правительства на законопроект о досудебной блокировке Банком России сайтов финансовых пирамид Законопроектом предлагается закрепить в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» норму о недопущении и пресечении распространения в мошеннических и других противоправных целях информации, связанной с финансовой сферой, в интернете. Правительство России поддерживает законопроект с учётом его доработки ко второму чтению.

10 декабря 2018 , Экологическая безопасность. Обращение с отходами Об официальном отзыве Правительства на законопроект о переходе субъектов Федерации на новую систему обращения с твёрдыми коммунальными отходами Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», направленные на обеспечение перехода субъектов Федерации с 1 января 2019 года на новую систему обращения с твёрдыми коммунальными отходами. Законопроектом предусматривается возможность для субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя до 1 января 2022 года не применять положения настоящего Федерального закона о сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации, обезвреживании, хранении, захоронении ТКО. Правительство России поддерживает законопроект при условии его доработки с учётом замечаний.

9 ноября 2018 , Социальная поддержка семей с детьми Об официальном отзыве Правительства на законопроект, направленный на поддержку семей в связи с рождением или усыновлением первого ребёнка Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей» положением о том, что плата за банковские услуги по операциям со средствами, предусмотренными на осуществление ежемесячной выплаты в связи с рождением или усыновлением первого ребёнка, не взимается. Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект.

1

Анализ проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (версия 3.0.4 от 27.03.2012 ) (далее - законопроект, проект, проектируемый закон) дает достаточные основания для вывода о том, что этот законопроект обладает в целом неудовлетворительным качеством, содержит множество существенных недостатков , не позволяющих надлежащим образом создать современную и эффективную систему российского образования, обеспечить правовые основы осуществления образовательных и культурных прав граждан в области образования, включая гарантии их реализации, охраны и защиты, и решить имеющиеся сегодня значительные проблемы в указанной области общественных отношений. В настоящем заключении рассмотрены некоторые наиболее существенные недостатки указанного законопроекта.

К настоящему времени назрела объективная необходимость значительного совершенствования законодательства Российской Федерации об образовании, что обусловлено чрезмерно большим числом пробелов в правовом регулировании отношений в области образования, а также разрастанием массива подзаконных нормативных актов в этой области до такой степени, что ориентироваться даже профессиональному юристу достаточно непросто. Помимо этого, существует множество других проблем, вызванных недостатками правового регулирования в этой области.

Законопроект не отвечает ожиданиям значительной части педагогического сообщества, экспертного сообщества, родителей детей, обучающихся в образовательных организациях, и российского общества в целом. В условиях катастрофического кризиса нравственности в российском обществе и государстве, существенного падения качества и конкурентоспособности отечественного образования новый закон должен был изначально проектироваться, по существу, как акт, направленный на решение самых острых проблем в области образования и закладывающий основы долгосрочного позитивного развития отечественного образования. Однако многих проблем разработчики законопроекта словно не замечают.

Несмотря на то что представители Минобрнауки России заявляют о позитивных в превосходной степени свойствах законопроекта как важнейшего и эффективного средства стремительного позитивного и конкурентного развития отечественного образования и об ожидаемых от реализации проектируемого закона (в случае его принятия) значительных социально ценных результатах в виде качественно образованных выпускников школ и ВУЗов, оснований для таких оценок в самом законопроекте не обнаруживается.

Структурные и формально-юридические недостатки законопроекта

Законопроект не является структурно и логически сбалансированным системным правовым актом. Он представляет собой по многим аспектам бессистемную компиляцию написанных разными авторами частей, претерпевших множественные изменения, что повлекло разрыв многих внутренних логических связей между его положениями, многочисленные пробелы и во многих аспектах утрату системности в правовом регулировании.

Существенным структурным и содержательным недостатком законопроекта, на наш взгляд, является отсутствие закрепления в нем целей государственного управления и государственной политики в области образования, а также задач государственной политики в сфере образования, которые являлись бы логически связующим звеном между установленными законопроектом основными принципами государственной политики в сфере образования (статья 3) и конкретными мерами (правовыми нормами), регулирующими отношения в этой сфере.

Разработчики проекта закона, вероятно, стремились максимально сохранить структуру ныне действующего Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» и не включать в него принципиально новые нормы, в том числе нормы, устанавливающие цели государственной политики в сфере образования.

В законопроекте закреплен перечень основных задач законодательства об образовании (часть 3 статьи 4). Обоснованно отметить, что в этом перечне отсутствует задача создания правовых условий для эффективного функционирования системы образования Российской Федерации. В указанном перечне задач закреплена не вполне ясная по содержанию задача «создания правовых условий для свободного функционирования и развития системы образования », требующая уточнения, что понимали авторы законопроекта под «свободным функционированием» системы образования (от чего свободное и в какой мере?). Функционирование системы образования никак не может быть и не должно быть свободным от его законодательного регулирования, от государственного контроля и надзора. Развитие системы образования не может быть и не должно быть свободным от законных интересов граждан, от публичных интересов общества в целом и государства. Поэтому указанная формулировка, абсолютизирующая «свободу функционирования» системы образования, представляется логически и содержательно некорректной.

Перечень принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования , закрепленный в статье 3 законопроекта, представляет собой плохо отредактированное несистематизированное перечисление разных по уровню обобщения и по качеству юридической проработки принципов, целей, задач, обрывков конкретных правовых норм.

Многие заявленные в указанном перечне принципы не конкретизированы в других нормах проектируемого закона и, в силу этого, остаются лишь имитацией принципов и пустыми декларациями, не обеспеченными нормативно. Характерно, что в данном перечне полностью отсутствуют принципы, в формулировках которых были бы использованы слова «нравственность», «ценности», в то время как «принятые в семье и обществе духовно-нравственные и социокультурные ценности » указаны в качестве основы, которой должно соответствовать формирование и развитие личности, заявленные в качестве одной из целей содержания образования (часть 1 статьи 12).

В качестве приоритетного принципа (по отношению ко всем остальным) в пункте 3 статьи 3 указан принцип «приоритета жизни и здоровья человека, свободного развития личности ». Представляется важным в одной из статей проекта конкретизировать (раскрыть) принцип свободного развития личности с целью обеспечения ясности его смысла, гарантирования его реализации и, тем самым предотвращения, как его чрезмерной абсолютизации при применении, так и необоснованного ограничения.

Представляется некорректно сформулированным один из принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования - «свобода в образовании согласно склонностям и потребностям человека » (пункт 6 статьи 3), так как его смысл в данной редакции неясен, возможно, после слова «свобода» пропущено слово «выбора».

Принцип «равенства прав и свобод участников отношений в сфере образования » (пункт 10 статьи 3) представляется юридически дефектным и абсурдным, так как, во-первых, такие совершенно разные участники образовательных отношений, как, например, учитель и ученик, принципиально не могут быть наделены равными правами и свободами в сфере образования. Во-вторых, в этом принципе речь идёт не о конституционных правах, которые у всех равны, а, если буквально толковать эту норму, - обо всех правах в широком смысле, в том числе, возникающих на основе договора об образовании и оказания платных образовательных услуг.

В проектируемом законе закреплены перечни целей и задач отдельных уровней образования (дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального и высшего образования), формулировки которых, бессистемны, фрагментарны, существенно пробельны, недостаточно определённы по смыслу (часть 1 статьи 64, части 1-3 статьи 66, часть 1 статьи 71, часть 1 статьи 72). Значительным недостатком указанных перечней целей и задач уровней образования является отсутствие в них существенного элемента - задачи формирования социальной ответственности личности (в гражданско-нравственном смысле), без указания которой в числе целей и задач указанных уровней образования подготовленные рабочие, специалисты и высококвалифицированные кадры будут обладать профессиональной квалификацией, и, вероятнее всего, мотивированы в определяющей мере частными интересами, но не будут осознавать и руководствоваться своей социальной ответственностью при осуществлении своей профессиональной деятельности. К каким негативным последствиям может привести отсутствие качества социальной ответственности, можно предположить на примере профессии врача . Учитывая, что в перечне основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования указаны принципы воспитания гражданственности и ответственности (пункт 3 статьи 3), считаем необходимым конкретизировать эти принципы в виде задачи формирования социальной ответственности личности и закрепить эту задачу в числе задач соответствующих уровней образования.

Приходится констатировать значительную юридико-техническую, в том числе терминологическую, непроработанность многих норм законопроекта.

Определения основных понятий в статье 2 законопроекта изобилуют логическими ошибками и содержательными недостатками. Так, даже определение понятия «образование»: «образование - общественно значимое благо, под которым понимается .... »(пункт 1 статьи 2), - сконструировано логически неверно, так как слова «под которым понимается... » и далее по тексту - относятся не к слову «образование », а к выражению «общественно значимое благо ».

В перечне основных понятий отсутствуют определения используемых в проектируемом законе понятий «автономия образовательных организаций », «академические права и свободы педагогических работников и обучающихся », «федеральные государственные требования » и др., недостаточная определенность значения и неясность смысла которых может вызвать проблемы при применении соответствующих правовых норм.

В части 2 статьи 1 законопроекта в перечислении правовых установлений проектируемого закона избыточно указаны «общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности », которые уже входят в объем понятий «правовые, организационные и экономические основы образования ». При этом слова «основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования » было бы обоснованно записать первыми в перечислении установлений законопроекта.

В части 9 статьи 26 говорится о запрете создания и деятельности в структуре государственных и муниципальных образовательных организаций неких «религиозных движений» и «общественно-политических движений», но в современном российском законодательстве такие организационно-правовые формы не установлены.

Большое количество отмеченных логических, системных, юридических, лингвистических и юридико-технических недостатков в законопроекте свидетельствует о том, что квалифицированная правовая и лингвистическая экспертиза законопроекта ранее не проводилась.

1. Законопроект не обеспечивает в необходимой мере признания, гарантирования, обеспечения, охраны и защиты образовательных и культурных прав граждан в области образования.

Раскрытие и конкретизация права на образование в статье 5 проекта осуществлено бессистемно, составляющие его элементы четко не структурированы.

Явно недостаточны правовые гарантии бесплатности тех уровней, форм и видов образования, бесплатность и доступность которых гарантированы Конституцией Российской Федерации.

Часть 3 статьи 5 законопроекта устанавливает гарантии бесплатности получения в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (образовательными стандартами) дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня получается впервые. Однако никаких правовых норм, направленных на предотвращение и пресечение денежных поборов с родителей школьников и дошкольников, которые стали массовым явлением в современных детских садах и школах, в законопроекте не установлено.

Часть 4 статьи 103 «Финансовое обеспечение оказания государственных услуг в сфере образования» проектируемого закона, предоставляющая право образовательным организациям «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации » привлекать дополнительные средства за счёт предоставления платных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательной организации услуг, а также за счёт добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, - создает широкие возможности для злоупотреблений, поскольку никаких эффективных защитных мер против поборов с обучающихся и их родителей проектируемый закон не содержит (впрочем, как и действующее законодательство).

Бесплатность де-юре - по действующему законодательству - есть и сегодня, но на деле - практически повсеместная платность образования, реализуемая через скрытые принудительные формы оплаты образования, через поборы с родителей школьников «на благотворительность», «на шторы и парты», «на ремонт», «на охрану» и т.д. Родители детей в школах не должны платить за охрану, так как обеспечение и охрана правопорядка и защита граждан от преступных посягательств - это функция государства, осуществление которой финансируется за счёт налоговых поступлений бюджета. Отказ включать нормы, направленные на предотвращение ставших массовым явлением злоупотреблений в практике добровольных пожертвований, означает, что представители Минобрнауки России в очередной раз игнорируют эту проблему.

Является существенным, что в законопроекте гарантии бесплатности получения дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, по смыслу части 3 статьи 5, установлены только в отношении образования, реализуемого в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами .

Учитывая ранее неоднократные заявления и попытки руководства Минобрнауки России радикально минимизировать объем содержания образования, бесплатно и гарантированно предоставляемого в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом, данная гарантия бесплатности превращается в довольно слабую. Тем более что требования к стандартам изложены в законопроекте очень неполно и неконкретно, не касаются основных характеристик содержания образования и являются в действительности отсылочными нормами, передающими решение всех вопросов содержания образования на уровень федеральных органов исполнительной власти, которые зачастую не только не учитывают мнения и законные интересы больших социальных групп нашего общества, но и принимают решения, ущемляющие права большинства российских граждан. Пункт 1 части 4 статьи 11 законопроекта говорит об объеме частей основной образовательной программы без указания там же единиц измерения. В части 3 статьи 13 проекта описывается такая единица измерения трудоемкости для обучающегося, но не содержания - «зачетная единица », которая «включает все виды его учебной деятельности, предусмотренные в учебном плане, в том числе аудиторную и самостоятельную работу, стажировки, практики ». Не так давно утвержденные федеральные государственные стандарты начального общего образования и основного общего образования , вызвавшие значительную критику со стороны специалистов, подтвердили, что в условиях отсутствия четко и детально закрепленных в законе об образовании, регулирующем образование, требований и гарантий в отношении рассматриваемых вопросов существует высокая вероятность нарушения конституционных прав граждан в области образования.

Неудовлетворительно урегулированы в статье 5 законопроекта отношения, связанные с различием в объеме прав на получение образования различных видов, уровней для граждан Российской Федерации и для иностранных граждан, а также для лиц без гражданства. Полагаем, что такие различия в отношении получения высшего образования должны быть более четко установлены именно в статье 5, определяющей основные гарантии права на образование. При этом обоснованно предоставлять право на получение бесплатного высшего образования только гражданам Российской Федерации и гражданам государств, с которыми Российской Федерацией заключены договоры и соглашения о равных правах граждан в области образования.

Законопроект в совершенно недостаточной мере закрепляет права родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в сфере образования. Устанавливающие такие права части 1 и 2 статьи 45 совершенно исключают права родителей влиять на содержание образования, получаемого их ребенком. К примеру, из законопроекта не вытекает право родителей отказаться от прохождения их ребенком дисциплин, связанных с так называемым «половым воспитанием» («сексуальным просвещением» и т.п.), которое в большинстве случаев его реализации на практике превращалось в российских школах в реализацию интеллектуальных форм совершения развратных действий со школьниками, их нравственное растление. Такое положение дел не может быть признано нормальным.

2. Законопроект не отвечает требованиям обеспечения культуросообразности образования, духовно-нравственного и гражданско-патриотического воспитания обучающихся, интеграции их в национальную культуру.

2.1. Не обеспечены в должной мере гарантии культуросообразности российского образования. В статье 3 законопроекта в перечне принципов государственной политики в сфере образования отсутствует принцип культуросообразности российского образования. Необходимость обеспечения культуросообразности образования признаётся значительной частью специалистов, экспертов, так как сохранение культурной, духовно-нравственной и исторической идентичности России является необходимым условием и одной из важнейших задач системы обеспечения благополучия и процветания России, причем система образования играет в решении этой задачи решающую роль. Полагаем, что конституционно закрепленные ориентиры развития нашей страны, включающие почитание «памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость» (см. преамбулу к Конституции Российской Федерации), невозможно обеспечить при нравственно и духовно индифферентном законе об образовании, проект которого в этой части содержит фрагментарные положения, только имитирующие правовые основы обеспечения нравственных основ и культуросообразности образования.

В проектируемом законе совершенно чётко и последовательно выражена его отстранённость от вопросов осуществления системой образования функции воспитания подрастающего поколения.

Правовая норма пункта 4 статьи 3 законопроекта, включающая слова «защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства », совершенно не обеспечивает требования культуросообразности образования, учитывая при этом явную идеологическую установку в том же пункте 4 статьи 3 на «включение российского образования в мировое образовательное пространство ». Более того, реализация ничем не ограниченной установки на «включение» российского образования в мировое образовательное пространство, допускающей некритическое копирование опыта отдельных государств, может противоречить национальным интересам Российской Федерации, поскольку в так называемом «мировом образовательном пространстве» проявляются не только всеобще признаваемые нравственные ценности и культурные приоритеты, но и геополитические мотивы и иные интересы разных государств, зачастую не совпадающие и даже противоречащие друг другу.

В нескольких статьях законопроекта закреплены декларативные положения про духовно-нравственное формирование ребенка, воспитание гражданственности, патриотизма, которые, по сути, являются лишь пустыми декларациями (содержательной имитацией) и описывают «пожелания», которые не обеспечены конкретными механизмами и гарантиями реализации этих деклараций.

2.2. Еще одним существенным недостатком законопроекта является фрагментарность, декларативность и необеспеченность конкретными правовыми нормами положений, устанавливающих ценностные основания воспитания и образования в целом. Конкретные правовые механизмы, направленные на обеспечение гражданско-патриотического, правового и духовно-нравственного воспитания подрастающего поколения, частично отражены лишь в статье 90 законопроекта и только применительно к изучению основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации и религиозному образованию.

Разработчиками законопроекта полностью проигнорирована необходимость установления правовых основ воспитания, в том числе семейных ценностей, у обучающихся в общеобразовательных учреждениях, вследствие чего разработка методических и иных инструктивных материалов, касающихся вопросов воспитания обучающихся и формирования их личности в широком значении, происходит без достаточных закрепленных в законах правовых основ, определяющих направленность воспитания. Этот фундаментальный правовой пробел нормативно-правовой базы российского образования может способствовать реализации узкогрупповых интересов, в том числе идеологически сомнительных, не отвечающих интересам общества в сфере образования. Например, известный случай, когда важнейшие вопросы образования решались ненадлежащим образом, а в итоге получился «документ» со странным нормативным статусом (точнее - вообще без него) - проект «Концепции духовно-нравственного развития и воспитания личности гражданина России» в рамках проекта «Разработка общей методологии, принципов, концептуальных основ, функций, структуры государственных образовательных стандартов общего образования второго поколения» (2005), реализованный Российской академией образования по заказу Федерального агентства по образованию» (эта «концепция» издана в 2009 году). В результате подобного нормативного «творчества» вне надлежащих правовых основ воспитания неизбежно будут появляться методические и иные документы по важнейшим вопросам образования, утвержденные федеральным органом исполнительной власти в области образования, но выражающие в большей части лишь частные узкогрупповые интересы их разработчиков, не корреспондирующие публичным интересам российского общества и государства.

2.3. Существенным недостатком законопроекта является то, что одна из важнейших гарантий сохранения единого культурного и образовательного пространства Российской Федерации и защиты национальных культур - определение обязательных предметов, по которым проводится аттестация обучающихся, - отдана, согласно частям 1 и 2 статьи 68, на произвольное решение федерального органа исполнительной власти.

Отказ разработчиков проектируемого закона от установления обязательной аттестации по предметам русский язык и русская литература в рамках государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего общего образования, является существенным недостатком всего комплекса норм, регулирующих государственную (итоговую) аттестацию обучающихся и единый государственный экзамен (статьи 68 и 69 законопроекта). В статье 68 «Государственная (итоговая) аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего общего образования» и статье 69 «Единый государственный экзамен», устанавливающих правовые основы организации и проведения единого государственного экзамена, вообще не определено ни одного конкретного предмета, по которым должна обязательно проводиться государственная (итоговая) аттестация обучающихся в школах. В этом также отражено желание чиновников от образования сохранить своё монопольное влияние на содержание и направленность обучения в школах, возможность своими подзаконными актами произвольно и волюнтаристски решать важнейшие для страны вопросы образования, игнорируя социальный запрос общества на повышение культуросообразности российского школьного образования.

Последовательное и категорическое игнорирование в законопроекте необходимости обеспечить в общеобразовательных учреждениях полноценное преподавание обучающимся русской литературы, включая обязательные экзамены по этому предмету, является принципиальной позицией нынешнего руководства Минобрнауки России (некоторые весьма слабые преференции создаются для изучения литературы этнических меньшинств детьми, к ним относящимися).

Исходя из доли русского населения в общем объеме населения в России (абсолютное большинство) и учитывая роль русской культуры в становлении российской государственности, именно через надлежащее освоение русской литературы (с элементами литературного наследия других народов России) и возможна полноценная реализация пунктов 3 и 4 статьи 3 (основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в области образования), части 1 статьи 12 (требования к содержанию образования) и др. положений законопроекта, реализация образования и воспитания в значении, определенном дефинициями пунктов 1 и 2 статьи 2 законопроекта.

Часть 5 статьи 5 проекта, устанавливающая, что граждане Российской Федерации имеют право на «получение дошкольного, начального общего и основного общего образования на родном языке (включая прохождение государственной (итоговой) аттестации по родному языку и родной литературе), изучение родного языка », скорее всего, будет при ее применении толковаться как не имеющая отношения к русскому языку и русской литературе, а как относящаяся только к этническим меньшинствам, и в этом смысле носит декларативный характер. Ряд норм законопроекта, касающихся «пособий по родному языку и родной литературе», так же ничего не проясняет по этому вопросу.

Между тем, большинство демократических правовых государств активно защищает свои культурно-цивилизационные основы. Например, в США придается очень высокое значение знанию выпускниками школ американской литературы и, более того, истории американской литературы.

Аналогичные требования применительно к знанию французской литературы реализуются во Франции. Власти и других европейских стран, а также руководство Совета Европы уделяют серьёзное внимание вопросу обеспечения культуросообразности образования. Об этом свидетельствует, к примеру, Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1833 (2008) от 17.04.2008 «Расширение изучения европейской литературы».

Полагаем, в проектируемом законе следует закрепить обязательность экзамена по русской литературе в рамках единого государственного экзамена (итоговая аттестация обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего общего образования), установив при этом форму сдачи экзамена по литературе в виде сочинения или иного творческого задания, а не в виде тестов.

2.4. Недостатком законопроекта является отсутствие запрета использования образовательных программ, учебных пособий и учебной литературы, разработанных за рубежом, либо разработанных иностранными организациями или при их участии, либо учрежденными ими (иностранными организациями) российскими юридическими лицами, а также российскими юридическими лицами с иностранным участием, - при реализации исторических и обществоведческих учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также мероприятий гражданско-патриотического и правового воспитания. Между тем, такая мера является уже давно назревшей.

2.5. В законопроекте полностью проигнорированы очень важные для будущего страны вопросы системы кадетского образования, активно функционирующей в настоящее время.

Кадетское образование, кадетские образовательные организации, имеющие очевидные существенные особенности, отличающие их от других образовательных организаций, даже не упомянуты в законопроекте, притом что в одной из предыдущих версий законопроекта об этом говорилось.

Отказ разработчиков проекта закона от установления правовых основ кадетского образования ведёт к ликвидации огромного объёма образовательной деятельности с накопленным огромным позитивным педагогическим опытом, уходящим корнями еще во времена Российской Империи, а затем получившим преемственность и развитие в суворовских военных и нахимовских военно-морских училищах в СССР, позднее и уже свыше 20 лет в кадетских училищах, корпусах и школах в современной России. Следствием такого игнорирования в законопроекте системы кадетского образования явится то, что деятельность всех кадетских образовательных организаций будет считаться незаконной самодеятельностью, и указанные организации объективно смогут функционировать «до первого прихода» надзорных органов.

Кадетское образование далеко не исчерпывается особой формой одежды обучающихся и занятиями по военной истории и военно-прикладным предметам. Это - ряд специфических требований к содержанию образования, к программам, дисциплине, это акцент на гражданско-патриотическое и военно-патриотическое образование и, особенно, воспитание. Если правовые возможности для осуществления этих отношений в проектируемом законе не будут закреплены, то неминуемо возникнут вопросы о правомерности этой образовательной деятельности.

Неоднократно звучавший аргумент о том, что если в законопроекте не установлен запрет кадетского образования, то, значит, реализация такового образования не воспрещается, не может быть признан основательным и убедительным, поскольку обладающий существенными особенностями самостоятельный вид образовательной программы (кадетского образования) должен быть закреплен непосредственно в проектируемом законе. Ведь не возникает вопросов относительно целесообразности и обоснованности закрепления особенностей реализации некоторых других видов образовательных программ в главе 11 законопроекта.

Осуществленное действующим федеральным государственным образовательным стандартом основного общего образования сведение части основной образовательной программы, формируемой участниками образовательных отношений, по большей части к внеурочной форме не дает возможности реализовывать кадетское образование в общеобразовательных организациях за счет указанной части основной образовательной программы. И поэтому правовые основы и особенности реализации программ кадетского образования следует отразить именно в этом федеральном законе.

2.6. Законопроект не содержит механизмов гражданско-патриотического воспитания обучающихся.

В качестве одного из основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования статья 3 устанавливает «воспитание гражданственности и патриотизма », но никакого обеспечения и развития в дальнейшем в законопроекте указанное положение не получает, оставаясь пустой, декоративной декларацией.

3. Законопроект не гарантирует необходимым образом права и законные интересы верующих и религиозных организаций исторически представленных в России религий.

По этому кругу вопросов в законопроекте имеются некоторые положительные моменты. Например, статья 90 закрепляет ряд важных гарантий, в их числе: установление требования преподавания учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) теологической направленности педагогическими работниками из числа рекомендованных соответствующей централизованной религиозной организацией (часть 2 статьи 90); правовая норма о привлечении соответствующих централизованных религиозных организаций к учебно-методическому обеспечению учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), направленных на получение обучающимися знаний об основах духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации, нравственных принципах, исторических и культурных традициях мировой религии (мировых религий), об основах конфессионального вероучения, а также учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) теологической направленности (часть 3 статьи 90) - впрочем, при совершенно очевидной неопределенности значения понятия «привлечение » (и неясности, к чему конкретно «привлекаются» - к разработке, утверждению или простому ознакомлению), позволяющей произвольно толковать и применять эту норму.

Также отметим закрепление в проектируемом законе права образовательных организаций религиозных организаций, духовных образовательных организаций устанавливать дополнительные к предусмотренным этим законом условия приема на обучение, права и обязанности обучающихся, основания для их отчисления, вытекающие из внутренних установлений религиозных организаций (централизованных религиозных организаций), в ведении которых эти организации находятся (часть 5 статьи 90), некоторые др.

Указанные правовые нормы в совокупности способствуют созидательному взаимодействию государства и религиозных организаций в области образования, создают определенные механизмы защиты системы образования от внедрения в школах вероучений нетрадиционных религиозных групп (относимых рядом экспертов к «сектам») или экстремистских идеологий под видом преподавания религиозной культуры и/или знаний о религии или религиозной культуре. Представляется обоснованным считать, что только носители религиозных традиций - представители религиозных организаций исторически представленных в России религий (но никак не чиновники или вульгарно-секуляристские «религиоведы») способны квалифицированно формировать содержание преподавания знаний об указанных религиях, и поэтому именно им должно быть предоставлено такое право.

Однако нормами статьи 90 достоинства законопроекта в этой части исчерпываются. Другие формально связанные с этими вопросами правовые нормы касаются в основном второстепенных по значению вопросов или носят содержательно размытый характер, что не отвечает интересам Русской Православной Церкви и других крупнейших религиозных организаций исторически представленных в России религий, недостаточно гарантирует реализацию и защиту их законных интересов и законных интересов верующих указанных организаций. При этом в законопроекте не решены следующие значимые вопросы.

3.1. Не установлены правовые основания и механизмы интеграции конфессиональных систем профессионального религиозного образования исторически представленных в России религий в национальную российскую систему образования в целом.

Прежде всего, в законопроекте не установлены правовые основания для государственного признания дипломов, выдаваемых и выданных ранее духовными образовательными организациями и другими образовательными организациями (институтами, университетами) Русской Православной Церкви и других крупнейших религиозных организаций исторически представленных в России религий .

Во всех западноевропейских странах государство автоматически признает посредством законодательно закрепленных механизмов, а также посредством соглашений дипломы и иные образовательные документы, выдаваемые конфессиональными образовательными организациями (исторически представленных религий). Но разработчики данного законопроекта отвергли такое цивилизованное и демократическое решение этой проблемы.

Не предусмотрена и правовая возможность установления особого правового статуса для получивших мировую известность и авторитет духовных образовательных организаций (например, Московской православной духовной академии и Санкт-Петербургской православной духовной академии), ряда православных университетов (включая Православный Свято-Тихоновский гуманитарный университет) - в части признания государством их дипломов (тех из них, что выдаются не по аккредитованным направлениям подготовки), поддержки государством образовательной деятельности таких образовательных организаций.

3.2. Недостатком законопроекта является отсутствие в нем закрепленных дефиниций понятий «профессиональное религиозное образование», «религиозное образование», «теологическое образование», «духовное образование», что ведёт к неясности для правоприменителя взаимосвязей этих понятий и создает условия для сохранения правовой неопределенности и практических проблем по указанным вопросам.

3.3. Положения законопроекта в части, касающейся изучения религии и религиозной культуры, а также теологического образования и деятельности духовных образовательных организаций, обладают явной концептуальной идеологизированностью, свойственной атеистическому отношению к религиозному образованию в советский период истории нашей страны.

Формулировка части 2 статьи 49 законопроекта: «Педагогическим работникам запрещается использовать образовательный процесс... для агитации, пропагандирующей исключительность... граждан по признаку... религиозной... принадлежности, их отношения к религии , в том числе посредством сообщения обучающимся недостоверных сведений об исторических, национальных, религиозных и культурных традициях народов... » - несет в себе существенный антирелигиозный потенциал, фактически запрещает любое изучение знаний о религии и религиозной культуре в школах и вузах, кроме как в форме вульгарно-секуляристского религиоведения.

Вопрос о том, кто и как будет проверять достоверность «сведений об исторических, национальных, религиозных и культурных традициях народов », является дискуссионным и не имеет однозначного решения. Эта очевидно недопустимая для закона, противоречащая правилам законодательной техники формулировка создает необоснованно широкие пределы усмотрения при её применении должностными лицами органов исполнительной власти в области образования и руководителями образовательных организаций.

Отсутствие в законодательстве Российской Федерации четкой и ясно определенной дефиниции понятия «агитация», что обусловлено свойствами самого явления, обозначаемого этим понятием, в результате чего это понятие обладает семантически размытым значением (тем более, размытым и нечётким значением обладает тавтологическая лексическая конструкция «агитация, пропагандирующая »), - совершенно исключают допустимость законодательного установления запрета «агитации» исключительности по признаку отношения к религии без уточнения, что конкретно имеется в виду, поскольку суть феномена религии состоит в том, что абсолютно каждая религия, любое религиозное течение постулирует и артикулирует свою исключительность (исключительную спасительность для души человека, исключительную истинность, исключительную духовность и т.д.). Указанная формулировка существенно расходится с нормой части 2 статьи 29 Конституции Российской Федерации, которой запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Поэтому использование слова «исключительность» представляется некорректным.

Обсуждаемое положение, вероятнее всего, направлено на принудительную трансформацию теологии в вульгарно-секуляристское «религиоведение» (которое, как заявят, не будет недопустимой «агитацией»), попытки чего в течение последних нескольких лет систематически предпринимались руководством Минобрнауки России.

В последние годы неоднократно предпринимались попытки ликвидировать государственные образовательные стандарты по теологии, в том числе путем включения теологии в укрупненную специальность по философии или в религиоведческую специальность. Учитывая существенный антиэкстремистский воспитательный и культурно-ценностный потенциал теологии как науки и как направления высшего профессионального образования, обретенный за два десятилетия успешного развития преподавания теологии в российских вузах и проведения соответствующих научных исследований опыт, нельзя допустить ликвидации теологии под квазиюридическими или финансовыми предлогами, а фактически - по идеологическим мотивам.

3.4. В законопроекте не установлены надлежащие правовые механизмы оказания государством финансовой, материальной и иной помощи религиозным организациям в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных организациях («учреждениях»), созданных религиозными организациями (согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ).

3.5. Несмотря на то, что статья 90 носит название «Особенности изучения основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации. Особенности получения теологического и религиозного образования », правовые основы организации и реализации теологического образования в этой статье установлены в совершенно недостаточном объеме.

Часть 2 статьи 90 устанавливает требование преподавания учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) теологической направленности педагогическими работниками из числа рекомендованных соответствующей централизованной религиозной организацией, а также требование при реализации образовательными организациями высшего образования основных образовательных программ высшего образования по направлениям подготовки в области теологии в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, при разработке этих образовательных программ - учитывать примерные основные образовательные программы высшего образования по направлениям подготовки в области теологии, прошедшие экспертизу в централизованной религиозной организации на предмет соответствия их содержания вероучению, историческим и культурным традициям данной централизованной религиозной организации в соответствии с ее внутренними установлениями. Использованное в указанной правовой норме очень многозначное слово «учитывать » делает её применение совершенно произвольным и может вызвать проблемы.

Часть 3 статьи 90 устанавливает требование привлекать соответствующие централизованные религиозные организации к учебно-методическому обеспечению учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) теологической направленности, однако содержание этой правовой нормы из-за использования в ней неопределённого по значению слова «привлекаются » не ясно и не отвечает интересам тех организаций, представителей которых будут привлекать, так как абсолютно никаких гарантий как-либо повлиять на содержание указанного методического обеспечения они не имеют: их могут пригласить, выслушать, даже принять их письменные предложения, а потом всё сделать, как пожелают чиновники.

Вопреки неоднократным требованиям руководства страны , в законопроекте принципиально проигнорирован вопрос интеграции теологии в государственную систему аттестации научных работников, то есть вопрос введения ученых степеней кандидата и доктора теологии, не сводя их к иным научно-квалификационным (или профессионально-квалификационным, типа MPA) степеням.

В течение, как минимум, 12 лет путем всевозможных административных ухищрений затягивается решение проблемы отсутствия в государственной системе аттестации научных и научно-педагогических кадров ученых степеней и ученых званий по теологии, что ведёт к нарушению академических прав теологов в России и к их дискриминации в сравнении с зарубежными докторами теологии, чьи квалификации признаются в Российской Федерации в соответствии с документами Болонского процесса. В рассматриваемом законопроекте эта проблема так же не нашла своего решения.

Часть 5 статьи 90, устанавливающая право образовательных организаций религиозных организаций, духовных образовательных организаций устанавливать дополнительные к предусмотренным проектируемым федеральным законом условия приема на обучение, права и обязанности обучающихся, основания для их отчисления, вытекающие из внутренних установлений религиозных организаций (централизованных религиозных организаций), в ведении которых эти организации находятся, не распространяется на образовательные организации (и их структурные подразделения), реализующие теологическое образование , поскольку теологические факультеты государственных образовательных организаций высшего образования - это не духовные образовательные организации и не образовательные организации религиозных организаций. А значит, в их случае будут отсутствовать правовые возможности устанавливать дополнительные условия приема на обучение, права и обязанности обучающихся, основания для их отчисления, вытекающие из внутренних установлений соответствующих централизованных религиозных организаций.

3.6. Показательно само название статьи 90 - «Особенности изучения основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации. Особенности получения теологического и религиозного образования », семантически ошибочно разграничивающее (через союз «и») понятия «теологическое образование» и «религиозное образование». Теологическое образование совершенно определенно является формой религиозного образования. Есть светские формы теологического [религиозного] образования, есть несветские. Лексическое разграничение этих понятий в названии статьи 90 является совершенно необоснованным и направлено на создание условий для выхолащивания содержания теологического образования в России и его трансформации в вульгарно-секуляристское религиоведение.

3.7. Из версии № 3.0.4 законопроекта от 27.03.2012 была исключена ранее имевшаяся (в версии № 3.0.3 от 30.12.2011) часть 6 статьи 90, определявшая особенности лицензирования образовательной деятельности образовательных организаций религиозных организаций, духовных образовательных организаций и их государственной аккредитации. Вместо этого соответствующие нормы, в измененном виде, оказались рассредоточены по законопроекту (часть 10 статьи 94, части 2 и 7 статьи 95).

При этом нет ни слова относительно федеральных государственных требований (в значении пункта 33 статьи 2) применительно к лицензированию и государственной аккредитации духовных образовательных организаций и образовательных организаций религиозных организаций. Ничего не сказано и про образовательные организации, учрежденные не централизованными религиозными организациями, но признаваемые таковыми.

3.8. Существенным недостатком законопроекта является отсутствие в нём нормы о том, что в Российской Федерации принимаются федеральные государственные образовательные стандарты по направлениям высшего профессионального образования «Теология» и федеральные государственные требования к образовательным программам профессиональной переподготовки и иным дополнительным профессиональным образовательным программам по теологии религий, указанных в преамбуле Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и составляющих неотъемлемую часть исторического наследия народов России.

Отсутствие таких уточняющих норм создаст для религиозных сект возможность требовать от уполномоченных государственных органов стандартизировать их «теологическое образование».

3.9. Имеющиеся в статьях 94 и 95 законопроекта отсылочные нормы к «положению о лицензировании образовательной деятельности » - применительно к деталям порядка лицензирования духовных образовательных организаций, образовательных организаций религиозных организаций (часть 10 статьи 94), а также к утверждаемому Правительством Российской Федерации «Положению о государственной аккредитации образовательной деятельности » - применительно к деталям порядка государственной аккредитации образовательной деятельности духовных образовательных организаций, образовательных организаций религиозных организаций (части 7 и 22 статьи 95) - являются не обоснованными и юридически некорректными. Правовые основы лицензирования должны быть установлены непосредственно в проектируемом законе.

В частности, непосредственно в проектируемом законе следует закрепить норму, согласно которой при лицензировании организации профессионального религиозного образования соискателю лицензии засчитывается в соответствие лицензионным требованиям и условиям: 1) наличие зданий, строений и сооружений, оборудованных учебных помещений, иных объектов, необходимых для осуществления образовательной деятельности по образовательным программам заявленного уровня и направленности, отвечающих установленным в соответствии с законодательством РФ требованиям и находящихся в собственности или на ином законном основании у создавшей эту образовательную организацию религиозной организации (централизованной религиозной организации), или централизованной религиозной организации, в структуру которой входит указанная религиозная организация, либо любой иной религиозной организации, входящей в структуру этой централизованной или вышестоящей централизованной религиозной организации; 2) наличие в штате соискателя лицензии или привлечение им на ином законном основании педагогических работников, имеющих документы об образовании и (или) квалификации, а равно об ученых степенях и (или) ученых званиях, выданные этой организацией профессионального религиозного образования или признаваемые ею в порядке, устанавливаемом создавшей эту образовательную организацию религиозной организацией, наравне с лицами, имеющими дипломы государственного образца об образовании и (или) квалификации, а равно ученые степени и звания, предусмотренные системой государственной аттестации научных и научно-педагогических работников.

Отсутствие непосредственно в проектируемом законе таких положений обусловливает высокий риск того, что общие требования при лицензировании образовательной организации будут распространены на образовательные организации профессионального религиозного образования (духовные образовательные организации), что, учитывая их специфику, приведет к существенной и, по сути дела, искусственно созданной затруднительности прохождения такими образовательными организациями лицензирования.

Анализ вышеперечисленных законодательных новаций позволяет сделать вывод, что совокупно они существенно ухудшают правовое и фактическое положение созданных религиозными организациями или признаваемых ими образовательных организаций, прежде всего - организаций, реализующих образовательные программы теологического образования.

4. Законопроект не устанавливает должным образом и в необходимой мере гарантий деятельности и развития негосударственных образовательных организаций.

Не обеспечены необходимыми законодательными гарантиями особый правовой статус негосударственных общеобразовательных организаций и дошкольных организаций различных форм (гимназий, лицеев, школ, интернатов и т.д.) с религиозно-культурным компонентом образования (в значении части 4 статьи 90) (православные, мусульманские и т.д.), а также вопросы финансовой поддержки, льготного обеспечения помещениями и иных форм государственной поддержки таких образовательных организаций.

5. Законопроект не содержит достаточных гарантий достойной оплаты труда профессорско-преподавательского и учительского состава (педагогических работников).

Часть 2 статьи 103 законопроекта, устанавливающая: «Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют финансовое обеспечение оказания государственных услуг в сфере образования исходя из обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников образовательных организаций всех типов не ниже уровня средней заработной платы работников, занятых в сфере экономики субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены образовательные организации » - является безусловным шагом вперед, по сравнению с действующим Законом РФ «Об образовании», но не учитывает, что средняя заработная плата педагогических работников складывается, исходя из объективно существующей их перегрузки. Большинство педагогических работников или берет по полторы ставки (в школах), или работает в нескольких местах (совместителем или на почасовой основе оплаты труда). То есть объективно размер оплаты труда педагогических работников устанавливается законопроектом ниже средней заработной платы работников, занятых в сфере экономики субъекта Российской Федерации.

В законопроекте в целом отсутствуют надлежащие и ожидавшиеся гарантии и меры социальной защиты педагогических работников.

6. Законопроект не содержит ограничений оплаты труда и иных выплат руководству образовательных организаций высшего образования. Об этом ничего не сказано ни в статье 53 «Правовой статус руководителей образовательных организаций», ни в других статьях законопроекта.

Отсутствие таких ограничений в настоящее время прямо способствует огромному различию между доходами ректоров и их заместителей и оплатой труда профессорско-преподавательского состава, что негативно сказывается на качестве образования. Профессорско-преподавательский состав просто не заинтересован отдавать себя полностью работе с обучающимися - как из-за нищенского (по европейским, да и по российским меркам) размера оплаты труда, так и из-за того, что видит масштабы «образовательного бизнеса» и зачастую необоснованного обогащения руководства образовательных организаций высшего образования.

7. В законопроекте отсутствуют конкретизирующие нормы и правовые механизмы реализации закрепленной в нем декларации о государственно-общественном характере управления образованием (пункт 9 статьи 3).

Имеющиеся положения законопроекта о государственно-общественном характере управления образованием не отвечают требованиям сегодняшнего дня, не учитывают положительный опыт, накопленный в демократических правовых государствах (США, Франция, Германия и мн. др.).

В частности, в законопроекте не закреплены надлежащие правовые механизмы контроля общества за содержанием образования в школе, что в настоящее время является особенно актуальным в условиях массового использования в российских школах учебных пособий, не отвечающих по своему качеству предъявляемым требованиям, и даже пособий, содержащих информацию экстремистского или откровенно мракобесного антинаучного характера.

Статья 98 «Независимая оценка качества образования», устанавливающая правовые основания и формы независимой оценки качества образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ, проводимой организациями, включенными в специальный реестр таких организаций, будет неэффективным средством контроля качества образования, по сути - его имитацией, так как не содержит конкретных требований к процессу оценки качества образования, к его содержанию, но главное - к квалификации лиц, производящих такие оценки качества, и относительно правовых последствий таких оценок качества.

Существенными недостатками обладает и статья 99 «Общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Профессионально-общественная аккредитация образовательных программ» законопроекта.

Сама идея об общественной профессионально-экспертной аккредитации образовательных организаций заслуживает поддержки, но ее реализация в законопроекте является неудовлетворительной.

Отсутствие в статье 99 норм, устанавливающих хотя бы минимальные процессуальные требования к проведению общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и к составлению рейтингов общественно-аккредитованных образовательных программ и реализующих их организаций, хотя бы минимальные указания на критерии такого рейтингования (в проекте только говорится, что такие рейтинги должны быть основаны на «достоверных и объективных данных », без каких-либо норм, направленных на обеспечение их достоверности и объективности), превращает этот потенциально эффективный механизм в привычное и давно практикуемое в России средство извлечения прибыли из произвольного построения «рейтингов» с распродажей наилучших рейтинговых мест за деньги.

Поскольку, как говорится в последнем абзаце части 1 статьи 99, «порядок общественной аккредитации и права, предоставляемые аккредитованной организации, осуществляющей образовательную деятельность, определяются проводящей ее общественной организацией », никто не вправе диктовать этому «рейтингователю», как ему строить свои рейтинги.

Не понятно также, чем мотивировано сведение частью 1 статьи 99 круга организационно-правовых форм организаций, которым законопроектом допускается проводить общественную аккредитацию организаций, осуществляющих образовательную деятельность, исключительно только до одной формы - общественной организации. Почему отказано в этом общественным фондам или общественным учреждениям, иным видам общественных объединений и, шире, некоммерческих организаций? Ничем иным, кроме как тем, что разработчики законопроекта просто не знают Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «Об общественных объединениях» и Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 16.11.2011) «О некоммерческих организациях», объяснить такое ограничение не представляется возможным.

Часть 2 статьи 99, устанавливает, что «объединения работодателей (работодатели) соответствующих отраслей и (или) видов деятельности, профессиональные сообщества и (или) уполномоченные ими организации вправе осуществлять профессионально-общественную аккредитацию профессиональных образовательных программ, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность ». Но поскольку объединений работодателей может быть несколько даже в одной отрасли профессиональных отношений, и при этом правовые последствия производимой ими «профессионально-общественной аккредитации», равно как и критерии такой аккредитации не устанавливаются законопроектом, всё это также имеет высокую вероятность превратиться в ряде отраслей в бизнес-механизмы, новый вид коррупционной деятельности, а где-то и в средство шантажа руководителей вузов со стороны «рейтингователей».

Формулировка части 3 статьи 99, устанавливающая, что «сведения об имеющейся у организации, осуществляющей образовательную деятельность, общественной аккредитации, профессионально-общественной аккредитации представляются в аккредитационный орган и рассматриваются при проведении государственной аккредитации », - носит диспозитивный характер, а указанное рассмотрение результатов таких общественных аккредитаций государственным аккредитационным органом не является обязательным и, судя по указанной норме, не влечет каких-либо правовых последствий, например - проведения внеплановых проверок государственными контрольными органами тех образовательных организаций, рейтинги которых позволяют предположить низкое качество образования в них.

То есть вместо конструктивного механизма, статья 99 содержит предпосылки и стимулы образования новых коррупционных практик.

Статья 97 «Педагогическая экспертиза», предусматривающая проведение «педагогической экспертизы» проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы обучения и воспитания, вызывает не просто слишком много вопросов, но прямое недоумение. Было бы понятно, если бы предусматривалась комплексная экспертиза, включающая как правовой анализ, так и анализ психолого-педагогических последствий тех или иных законопроектных положений, регулирующих содержание образования. Но что такое педагогическая экспертиза нормативного правового акта, понятно, видимо, только авторам этой статьи законопроекта. Здесь очевидная путаница в предмете педагогики. По аналогии с таким подходом, ветеринарам возможно давать ветеринарную экспертизу нормативных правовых актов в соответствующей области?

8. Законопроект фактически разрывает неразрывно связанные на практике между собой правовое регулирование подготовки в докторантуре и правовое регулирование защиты докторской диссертации и присуждения ученой степени доктора наук, и такая же ситуация - в отношении подготовки в аспирантуре и защиты кандидатской диссертации и присуждения ученой степени кандидата наук. Часть 4 статьи 72, часть 4 статьи 27, пункты 4 и 10 части 1 статьи 34, пункт 5 части 1 статьи 113 законопроекта, касающиеся этих моментов, больше оставляют нерешенных вопросов, нежели что-то проясняют по существу.

Понятно, что требования, предъявляемые к диссертациям на соискание ученой степени, и требования к процедуре защиты, выходят за рамки правового регулирования образовательных отношений, но это отношения, непосредственно сопряженные с образовательными отношениями. И игнорировать их в законопроекте контрпродуктивно.

Докторантура не включена законопроектом в число уровней образования. Статус аспирантуры законопроектом устанавливается весьма размытым.

9. Не может быть признано удовлетворительным правовое регулирование понятия, структуры и содержания федеральных государственных образовательных стандартов, установленное частью 4 статьи 11 законопроекта, ограничивающееся только следующим недопустимо кратким и неконкретным описанием: «Федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к: 1) структуре основных образовательных программ, в том числе требования к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений, и их объему; 2) условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям; 3) результатам освоения основных образовательных программ ».

Обоснованно полагаем, что необходимо закрепление в самом проектируемом законе требования отведения не менее 25-30 процентов общего объема времени занятий, предусмотренных стандартами школьного образования и соответствующими базисными учебными планами, на вариативную часть (формируемую участниками образовательного процесса) основной образовательной программы, гарантируя при этом невозможность значительного сведения этой вариативной части к внеурочной форме.

Отсутствие таких гарантий создает правовые условия для фактической ликвидации части основной образовательной программы, формируемой участниками образовательного процесса, поскольку в федеральных государственных образовательных стандартах начального общего образования и основного общего образования таковая уже сведена по большей части к внеурочной форме.

Должно быть четко закреплено, что обязательная часть основной образовательной программы начального общего и основного общего образования составляет не более 75 процентов, а часть, формируемая участниками образовательного процесса, - не менее 25 процентов от общего объема основной образовательной программы общего образования, независимо от количества дней в составе учебной недели (пяти- или шестидневная учебная неделя). При этом следует закрепить, что соотношение объема внеурочной формы обучения в рамках части основной образовательной программы общего образования, формируемой участниками образовательного процесса, к общему объему этой части устанавливается участниками образовательного процесса самостоятельно, но не может быть меньше соотношения объема внеурочной формы обучения в рамках обязательной части основной образовательной программы общего образования к ее общему объему.

10. Создает прямые предпосылки для нарушения прав граждан на получение образования формулировка части 6 статьи 56, согласно которой: «Правила заключения договора об образовании и оказания платных образовательных услуг утверждаются Правительством Российской Федерации ». Правовые основы заключения указанного договора, включая обязательные для сторон правила (которым должен соответствовать договор), которые должны быть, исходя из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, урегулированы именно и только федеральным законом, во избежание нарушений конституционных прав граждан в области образования. В условиях, когда законопроект и без того создает для использования договоров о платном оказании образовательных услуг самые широкие возможности, отнесение решения такого важного вопроса, как правила заключения указанного договора, полностью на уровень подзаконного акта не допустимо.

Рассматриваемый проект федерального закона обладает также множеством других значительных недостатков.

Вывод. Проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (версия 3.0.4 от 27.03.2012) обладает множеством существенных недостатков, требующих его основательной переработки и обуславливающих вывод о преждевременности его внесения в Государственную Думу.

Доктор юридических наук, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Игорь Владиславович ПОНКИН

Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации Александр Григорьевич БОГАТЫРЕВ

Доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Юридического факультета им. М.М.Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Михаил Николаевич КУЗНЕЦОВ

См., например: Понкина А.А. Права пациентов. Конституционно-правовое исследование. - Saarbrücken: LAP Lambert Academic Publishing GmbH & Co. KG, 2012. - 143 с.

Приказ Минобрнауки России от 06.10.2009 № 373 (ред. от 22.09.2011) «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 22.12.2009 № 15785), Приказ Минобрнауки России от 17.12.2010 № 1897 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 01.02.2011 № 19644).

Соответствие социальному культурному запросу, основанность на культурных традициях народов страны, направленность на воспроизводство и развитие национальной культуры.

Приказ Минобрнауки России от 17.12.2010 № 1897 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 01.02.2011 № 19644).

Между тем, это неоднократно обсуждалось и ожидалось от законопроекта, к примеру, по аналогии с Декретом Франции № 2009-427 от 16.04.2009, принятым на основе Соглашения от 18.12.2008 между Францией и Ватиканом о взаимном признании ученых степеней и дипломов в области высшего образования. Так, статья 1 указанного Соглашения установила «взаимное признание сроков обучения, ученых степеней и дипломов высшего образования, выдаваемых под контролем компетентных органов одной из Сторон, для продолжения обучения на том же или более высоком уровне в учреждениях высшего образования другой Стороны», а также «признание ученых степеней и дипломов высшего образования, полученных под контролем компетентных органов одной из Сторон, компетентными органами другой Стороны». Согласно статье 2, Соглашение применимо для французского высшего образования - к ученым степеням и дипломам высшего образования, которые присуждены и выданы учреждениями высшего образования, контролируемыми государством; для католических университетов, церковных факультетов и учреждений высшего образования, надлежащим образом уполномоченных Папским Престолом, - к ученым степеням и дипломам, которые они присуждают и выдают по дисциплинам, перечисленным в Дополнительном протоколе.

Подготовлены редакции документа с изменениями, не вступившими в силу

"Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.08.2019)

КонсультантПлюс: примечание.

В случае, если до 04.08.2018 в отношении проектной документации получено положительное заключение, предусмотренное ч. 3.5 ст. 49 (в ред., действовавшей до 04.08.2018), проведение экспертизы такой проектной документации не требуется .

2.2. В случае, если объекты капитального строительства, указанные в пунктах 4 и 5 части 2 настоящей статьи, относятся к объектам массового пребывания граждан, экспертиза проектной документации на осуществление строительства, реконструкции указанных объектов капитального строительства является обязательной. Критерии отнесения объектов капитального строительства, указанных в пунктах 4 и 5 части 2 настоящей статьи, к объектам массового пребывания граждан утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

3. Экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства или реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство. Экспертиза проектной документации не проводится в отношении разделов проектной документации, подготовленных для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства.

3.1. Экспертиза результатов инженерных изысканий не проводится в случае, если инженерные изыскания выполнялись для подготовки проектной документации объектов капитального строительства, указанных в части 2 настоящей статьи, а также в случае, если для строительства, реконструкции не требуется получение разрешения на строительство.

(см. текст в предыдущей редакции)

3.2. Результаты инженерных изысканий могут быть направлены на экспертизу одновременно с проектной документацией или до направления проектной документации на экспертизу.

(см. текст в предыдущей редакции)

3.3. Проектная документация объектов капитального строительства, указанных в части 2 настоящей статьи, проектная документация, указанная в части 3 настоящей статьи, и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации:

1) подлежат государственной экспертизе в случаях, если сметная стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с требованиями настоящего Кодекса подлежит проверке на предмет достоверности ее определения;

2) по собственной инициативе застройщика или технического заказчика могут быть направлены на государственную или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, указанных в пункте 1 настоящей части.

(см. текст в предыдущей редакции)

3.4. Государственной экспертизе подлежат проектная документация и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой документации, следующих объектов:

2) объекты, сметная стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта которых в соответствии с требованиями настоящего Кодекса подлежит проверке на предмет достоверности ее определения, за исключением случаев строительства, реконструкции, капитального ремонта линейных объектов и сооружений на них для выполнения мероприятий по подключению (технологическому присоединению) объектов капитального строительства к сетям газораспределения;

3) объекты культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта);

4) объекты, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий;

5) объекты размещения отходов, объекты обезвреживания отходов.

(см. текст в предыдущей редакции)

(см. текст в предыдущей редакции)

3.8. Экспертиза проектной документации по решению застройщика может не проводиться в отношении изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, если такие изменения одновременно:

1) не затрагивают несущие строительные конструкции объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы;

2) не влекут за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования линейных объектов;

3) не приводят к нарушениям требований технических регламентов, санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований государственной охраны объектов культурного наследия, требований к безопасному использованию атомной энергии, требований промышленной безопасности, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований антитеррористической защищенности объекта;

4) соответствуют заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, а также результатам инженерных изысканий;

5) соответствуют установленной в решении о предоставлении бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений, принятом в отношении объекта капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в установленном порядке, стоимости строительства (реконструкции) объекта капитального строительства, осуществляемого за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

3.9. Оценка соответствия изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации (в том числе изменений, не предусмотренных частью 3.8 настоящей статьи), требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий по решению застройщика или технического заказчика может осуществляться в форме экспертного сопровождения органом исполнительной власти или организацией, проводившими экспертизу проектной документации, которые подтверждают соответствие внесенных в проектную документацию изменений указанным в настоящей части требованиям.

3.10. В случае внесения в ходе экспертного сопровождения изменений в проектную документацию, требующих проведения экспертизы проектной документации, орган исполнительной власти или организация, проводившие экспертизу проектной документации, по итогам внесения этих изменений в данную проектную документацию в целях получения застройщиком или техническим заказчиком указанного в пункте 9 части 3 статьи 55 настоящего Кодекса заключения выдает с учетом всех этих изменений заключение экспертизы проектной документации, сведения о котором подлежат включению в единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства в соответствии с частью 7.1 настоящей статьи. При этом дополнительное направление проектной документации на проведение экспертизы проектной документации не требуется.

3.11. Порядок предусмотренного частями 3.9 и 3.10 настоящей статьи экспертного сопровождения, выдачи заключения экспертизы проектной документации, а также порядок подтверждения в ходе экспертного сопровождения соответствия вносимых в проектную документацию изменений требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий устанавливается Правительством Российской Федерации.

4. Государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом".

(см. текст в предыдущей редакции)

4.1. Государственная экспертиза проектной документации всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, при условии, если иное не установлено Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", проводятся федеральным органом исполнительной власти, указанным в абзаце первом части 3 статьи 6.1 настоящего Кодекса, или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением, за исключением случаев, указанных в части 4.8 настоящей статьи, или случаев, если указом Президента Российской Федерации в отношении объектов обороны и безопасности или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации в отношении объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, а также в отношении объектов размещения отходов, объектов обезвреживания отходов, объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, определены иные федеральные органы исполнительной власти.

(см. текст в предыдущей редакции)

4.2. Государственная экспертиза проектной документации иных объектов капитального строительства и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проводятся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства.

(см. текст в предыдущей редакции)

4.3. Негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, соответствующими требованиям, установленным статьей 50 настоящего Кодекса.

4.4. Органы исполнительной власти, а также подведомственные им учреждения, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", которые указаны в частях 4 - 4.2 настоящей статьи, не вправе участвовать в осуществлении архитектурно-строительного проектирования и (или) выполнении инженерных изысканий.

(см. текст в предыдущей редакции)

4.5. Юридические лица, указанные в части 4.3 настоящей статьи, не вправе проводить негосударственную экспертизу проектной документации и (или) негосударственную экспертизу результатов инженерных изысканий, если подготовка такой проектной документации и (или) выполнение таких инженерных изысканий осуществлялись указанными юридическими лицами. Нарушение данного требования является основанием для аннулирования аккредитации указанных юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий.

КонсультантПлюс: примечание.

Положение ч. 4.6 ст. 49 не применяется до 01.01.2020 к госэкспертизе на предмет оценки достоверности определения сметной стоимости, проводящейся экспертами, имеющими право на проверку достоверности в соответствии с данным документом (в ред., действовавшей до 01.01.2019).

4.6. Подготовку заключений государственной экспертизы проектной документации и (или) государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий вправе осуществлять физические лица, аттестованные в соответствии со статьей 49.1 настоящего Кодекса, по направлению деятельности эксперта, указанному в квалификационном аттестате .

4.7. Физические лица, аттестованные на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий в соответствии со статьей 49.1 настоящего Кодекса, не вправе участвовать в проведении такой экспертизы при наличии личной заинтересованности в результатах такой экспертизы, в том числе если в подготовке проектной документации и (или) выполнении инженерных изысканий участвовали указанные лица лично или их близкие родственники (родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки), супруг.

4.8. Государственная экспертиза проектной документации объектов капитального строительства федеральных ядерных организаций и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проводятся Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом".

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Предметом экспертизы результатов инженерных изысканий является оценка соответствия таких результатов требованиям технических регламентов. Предметом экспертизы проектной документации являются:

1) оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий, за исключением случаев проведения государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, указанных в части 2 настоящей статьи, и проектной документации, указанной в части 3 настоящей статьи, в соответствии с пунктом 1 части 3.3 настоящей статьи. При проведении государственной экспертизы проектной документации, в отношении которой проводится государственная экологическая экспертиза, оценка соответствия проектной документации требованиям в области охраны окружающей среды не осуществляется;

2) проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства в случаях, установленных частью 2 статьи 8.3 настоящего Кодекса.

(см. текст в предыдущей редакции)

5.1. При проведении экспертизы проектной документации, подготовленной с использованием экономически эффективной проектной документации повторного использования, оценка разделов проектной документации, в которые не вносились изменения, на предмет соответствия этих разделов требованиям технических регламентов не проводится.

(см. текст в предыдущей редакции)

5.2. При проведении экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, осуществляется оценка ее соответствия требованиям, указанным в части 5 настоящей статьи и действовавшим на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, на основании которого была подготовлена такая проектная документация, при условии, что с указанной даты прошло не более полутора лет. При проведении экспертизы проектной документации линейного объекта (за исключением случаев, если для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории) осуществляется оценка ее соответствия требованиям, указанным в части 5 настоящей статьи и действовавшим на дату утверждения проекта планировки территории, на основании которого была подготовлена такая проектная документация, при условии, что с указанной даты прошло не более полутора лет. В случае, если с даты выдачи градостроительного плана земельного участка или даты утверждения проекта планировки территории прошло более полутора лет, при проведении экспертизы проектной документации осуществляется оценка ее соответствия требованиям, указанным в части 5 настоящей статьи и действовавшим на дату поступления проектной документации на экспертизу. При проведении экспертизы проектной документации линейного объекта, для строительства, реконструкции которого не требуется подготовка документации по планировке территории, осуществляется оценка соответствия данной проектной документации требованиям, указанным в части 5 настоящей статьи и действовавшим на дату поступления проектной документации на экспертизу. В случае внесения изменений в проектную документацию и (или) результаты инженерных изысканий, получившие положительное заключение экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, при проведении экспертизы в отношении проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, в которые были внесены указанные изменения, или при подтверждении соответствия изменений, внесенных в проектную документацию, требованиям, предусмотренным частями 3.8 и 3.9 настоящей статьи, проводится оценка соответствия проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий или подтверждение соответствия изменений, внесенных в проектную документацию, требованиям, указанным в части 5 настоящей статьи и примененным в соответствии с настоящей частью при первоначальном проведении экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, по результатам которых было получено положительное заключение экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий.

(см. текст в предыдущей редакции)

5.3. Проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий, а также иные документы, необходимые для проведения экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, представляются в электронной форме, в том числе в форме информационной модели, за исключением случаев, если документы, необходимые для проведения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, содержат сведения , составляющие государственную тайну.

(см. текст в предыдущей редакции)

5.4. Орган исполнительной власти или организация, проводившие экспертизу проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, обеспечивает неразглашение проектных решений и иной конфиденциальной информации, которая стала известна этому органу исполнительной власти или этой организации в связи с проведением экспертизы, за исключением случаев, если указанная информация подлежит включению в государственные информационные системы или направлению в уполномоченные органы, организации в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

5.5. В случае, если после получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, в рамках которой проведена оценка соответствия проектной документации в объеме, предусмотренном пунктом 1 части 5 настоящей статьи, необходимо проведение проверки достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства в случаях, установленных частью 2 статьи 8.3 настоящего Кодекса, проводится дополнительная государственная экспертиза проектной документации в объеме, предусмотренном пунктом 2 части 5 настоящей статьи (при условии, что в проектную документацию не вносились изменения).

6. Не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в границах особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, проектной документации автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов в случаях, если такие автозаправочные станции и склады горюче-смазочных материалов планируются к строительству и реконструкции в границах водоохранных зон на территориях портов, инфраструктуры внутренних водных путей, в том числе баз (сооружений) для стоянки маломерных судов, объектов органов федеральной службы безопасности или предназначены для обеспечения бесперебойного и надежного функционирования размещенных на территории Калининградской области электрических станций установленной генерирующей мощностью 100 МВт и выше, проектной документации объектов размещения отходов, объектов обезвреживания отходов, искусственных земельных участков на водных объектах, проектной документации объектов, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением проектной документации буровых скважин, создаваемых на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа.

(в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 N 210-ФЗ , от 18.12.2006 N 232-ФЗ , от 16.05.2008 N 75-ФЗ , от 30.12.2008 N 309-ФЗ , от 18.07.2011 N 243-ФЗ , от 19.07.2011 N 246-ФЗ , от 28.11.2011 N 337-ФЗ , от 28.06.2014 N 181-ФЗ , от 21.07.2014 N 219-ФЗ (ред. 25.12.2018), от 22.10.2014 N 315-ФЗ , от 29.12.2014 N 458-ФЗ , от 03.08.2018 N 321-ФЗ , от 02.08.2019 N 283-ФЗ , от 02.08.2019 N 294-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

6.1. Для проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в:

(см. текст в предыдущей редакции)

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, в отношении объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, на Байкальской природной территории, и в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов в границах особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

(см. текст в предыдущей редакции)

2) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, в отношении объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, указанных в пункте 1 настоящей части.

(см. текст в предыдущей редакции)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект , внесенный Правительством Российской Федерации

Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи, рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 47571-7 "О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации" и отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается установить основные принципы обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации, понятийный аппарат в регулируемой сфере, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, права, обязанности и ответственность лиц, владеющих на праве собственности или ином законном основании объектами критической информационной инфраструктуры, операторов связи и информационных систем. В связи с этим предполагается установить особенности осуществления категорирования объектов критической информационной инфраструктуры, осуществления уполномоченными органами государственного контроля и надзора за осуществлением надлежащего категорирования объектов критической информационной инфраструктуры, состояния их защищенности. Также законопроектом предполагается формирование единой государственной системы обнаружения, пресечения и ликвидации компьютерных атак.

Законопроект разработан с учетом Утвержденной Президентом Российской Федерации "Концепции государственной системы обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информационные ресурсы Российской Федерации" от 12 декабря 2014 года N К 1274, Указа Президента Российской Федерации от 15 января 2013 года N 31с .

Комитет полагает, что принятие данного законопроекта будет способствовать формированию устойчивой системы обеспечения защиты критической информационной инфраструктуры, как от компьютерных атак, так и компьютерных инцидентов в целом, сформирует нормативно определенную деятельность по обеспечению безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации, а также деятельность по созданию государственной системы обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак. Поэтому актуальность и необходимость принятия законопроекта не вызывает сомнений.

Поддерживая в целом концепцию представленного законопроекта, обращаем внимание, что отдельные его положения нуждаются в согласовании с нормами действующего законодательства Российской Федерации, а также в юридико-технической и лингвостилистической корректировке.

В связи с этим необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства.

Необходимо отметить, что 5 декабря 2016 года Указом Президента Российской Федерации N 646 была утверждена Доктрина информационной безопасности Российской Федерации . Полагаем, что положения законопроекта в части понятийного аппарата и формулировок по тексту целесообразно откорректировать с учетом норм указанного документа стратегического планирования, в котором содержится система взглядов на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации в информационной сфере.

Понятийный аппарат законопроекта (статья 2) требует корректировки в части логики изложения начиная с базовых понятий - критической информационной инфраструктуры, объектов критической информационной инфраструктуры, субъектов критической информационной инфраструктуры и т.д.

Введение в законодательство понятия "категорирование" необходимо раскрыть, поскольку данная норма может подпадать под действие иных отраслевых законодательных актов. Также вызывает сомнение возможность отнесения к категорированию объектов критической информационной инфраструктуры в случае "неприсвоения" таким объектам какой-либо категории значимости, поскольку в данном случае категорирование, по сути, не осуществляется. Кроме того в связи с введением понятия "категорирование" полагаем, что виды категорий целесообразно выделить в самостоятельную статью законопроекта.

Требует дополнительной проработки и уточнения понятие "компьютерный инцидент", которое согласно законопроекту (статья 2) включает в себя факты нарушения или прекращения функционирования объекта критической информационной инфраструктуры, в том числе в результате компьютерной атаки. При этом основные причины компьютерного инцидента в понятии не раскрываются.

Нуждается в дополнительном обсуждении необходимость введения в законодательство понятия "автоматизированная система управления технологическими процессами", либо его конкретизация применительно к предмету регулирования законопроекта, поскольку указанное понятие является чрезмерно обобщающим, под которое подпадают любые автоматизированные системы управления, не имеющие отношения в целом к информационной сфере, и к безопасности критической информационной инфраструктуры в частности.

Полагаем целесообразным рассмотреть вопрос об объединении содержащихся в законопроекте понятий "безопасность критической информационной инфраструктуры Российской Федерации" и "обеспечение безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации", а также "критическая информационная инфраструктура Российской Федерации" и "объекты критической информационной инфраструктуры".

Законопроектом предлагается введение понятия "значимый объект критической информационной инфраструктуры", которому по итогам категорирования присваивается категория значимости. Полагаем целесообразным лингвистически уточнить, что такой объект критической информационной инфраструктуры является стратегически значимым (стратегическим), и которому в свою очередь присваивается категория значимости.

Понятие "объект критической информационной инфраструктуры" содержит неполный и узкий перечень стратегически важных с точки зрения информационной безопасности отраслей, который целесообразно расширить, либо в рамках отсылочной нормы возложить на Правительство Российской Федерации утверждение такого перечня.

В понятие "субъект критической информационной инфраструктуры" включены государственные органы, юридические лица, владеющие на праве собственности или ином законном основании объектами критической информационной инфраструктуры, операторы связи, обеспечивающие взаимодействие объектов критической информационной инфраструктуры. Требует правовой проработки вопрос о формулировке пользования "на ином законном основании", поскольку перечень видов владения по гражданскому законодательству является довольно широким - от аренды имущества до доверительного управления, ссуды, залога, и ответственного хранения. Установление же в понятии "субъекты критической информационной инфраструктуры" категории "или" в правоприменительной практике при реализации законопроекта создаст сложность в определении ответственных за категорирование лиц, в том числе в части привлечения их к юридической ответственности. Полагаем также, что нуждается в дополнительном обсуждении вопрос о включении в законопроект каких-либо ограничений для владельцев и пользователей объектов критической информационной инфраструктуры с иностранным участием либо аффилированных с иностранными государствами, международными и неправительственными организациями в части владения пользования и распоряжения объектами критической информационной инфраструктуры, поскольку без установления таких положений, в случае принятия законопроекта, могут быть созданы предпосылки для возникновения новых угроз, как информационной безопасности, так и национальной безопасности в Российской Федерации в целом.

Статьей 4 законопроекта предусматривается установление принципов обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации. В частности, в качестве базовых принципов предполагается установить соблюдение баланса личности, общества и государства, а также их взаимную ответственность. При этом основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации определены Федеральным законом "О безопасности", статья 2 которого не предполагает возможность установления принципов законодательства в сфере безопасности другими федеральными законами. Поэтому для устранения правовой коллизии полагаем необходимым включение в Федеральный закон "О безопасности" нормы, устанавливающей, что принципы обеспечения безопасности могут устанавливаться другими федеральными законами.

Пунктом 3 части 2 статьи 5 законопроекта предусматривается наделить Правительство Российской Федерации полномочием по установлению порядка подготовки и использования ресурсов единой сети электросвязи для обеспечения функционирования значимых объектов критической информационной инфраструктуры. При этом пунктом 3 статьи 16 Федерального закона "О связи" Правительство Российской Федерации наделено полномочием по подготовке и использованию ресурсов единой сети электросвязи Российской Федерации для обеспечения функционирования сетей связи специального назначения. Для устранения возникающей в случае принятия законопроекта правовой коллизии необходимо согласование указанных норм.

Частью 3 и 4 статьи 5 законопроекта предлагается наделить федеральные органы исполнительной власти в сфере безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации и в области создания государственной системы обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак полномочием по осуществлению научно-исследовательской деятельности в области обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации. При этом указанные федеральные органы исполнительной власти не являются ни одним из субъектов научной и (или) научно-технической деятельности, определенных Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике" .

Частью 5 статьи 5 законопроекта устанавливаются полномочия федерального органа исполнительной власти в сфере связи по утверждению требований по обеспечению безопасности, технических условий установки и эксплуатации технических средств, предназначенных для поиска признаков компьютерных атак в сетях электросвязи. Полагаем, что данные полномочия должны быть отнесены к федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в сфере безопасности.

Законопроектом предлагается установить (часть 3 статьи 6 законопроекта), что категорирование объектов критической информационной инфраструктуры Российской Федерации осуществляется самостоятельно субъектами критической информационной инфраструктуры. Такой подход с точки зрения интересов государственного регулирования в сфере информационной безопасности нуждается в содержательном пересмотре в пользу позиции о необходимости осуществления категорирования объектов критической информационной инфраструктуры не самостоятельно собственниками и пользователями имущества, относящегося к объектам критической информационной инфраструктуры, не по результатам плановых и внеплановых проверок в рамках государственного надзора (контроля), а непосредственно силами и средствами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры.

Частями 8 и 9 статьи 6 устанавливается, что при несоблюдении субъектом критической информационной инфраструктуры процедуры категорирования или неправильности присвоения категории значимости объекту критической информационной инфраструктуры, а также в случае несоблюдения установленной формы предоставления этих сведений федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации, возвращает в письменном виде субъекту критической информационной инфраструктуры указанные сведения с мотивированным обоснованием причин возврата. Субъект критической информационной инфраструктуры после получения им мотивированного обоснования устраняет недостатки и повторно направляет сведения об объекте критической информационной инфраструктуры в уполномоченный орган. Однако отсутствие четко определенных сроков в указанных нормах приведет к правовой неопределенности при реализации законопроекта.

Статья 10 законопроекта согласно наименованию определяет вопросы координации деятельности субъектов критической информационной инфраструктуры, однако не содержит никакого правового регулирования и фактически дублирует положения пунктов 3, 5 и 6 части 4 статьи 5 законопроекта , определяющие полномочия федерального органа исполнительной власти в сфере безопасности критической информационной инфраструктуры.

К объектам критической информационной инфраструктуры законопроектом относятся информационные сети всех государственных органов к которым относятся, в том числе правоохранительные органы, органы безопасности, прокуратуры и суда и т.д. При этом положениями части 5 статьи 11 и части 6 статьи 13 законопроекта предполагается установить, что сведения, содержащиеся в государственной системе обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информационные ресурсы Российской Федерации, а также сведения, полученные в ходе проведения государственного контроля и содержащие информацию об уязвимостях программного обеспечения и оборудования значимого объекта критической информационной инфраструктуры, относятся к информации ограниченного доступа. Обращаем внимание, что Закон Российской Федерации "О государственной тайне" не содержит понятия "информация ограниченного доступа", что влечет правовую неопределенность в случае принятия законопроекта в части правового режима охраны указанных сведений.

Статьей 13 законопроекта устанавливается механизм государственного контроля обеспечения безопасности значимых объектов критической информационной инфраструктуры. Пунктом 3 части 3 указанной статьи определено, что основанием для проведения внеплановой проверки является поручение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках осуществляемого им прокурорского надзора за исполнением законов. Полагаем необходимым рассмотреть вопрос о возложении указанных полномочий на должностных лиц прокуратуры в зависимости от уровня государственных органов (федеральный, субъектов Российской Федерации).

Согласно нормам статьи 14 законопроекта уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации несут только граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Поскольку к понятию субъектов критической информационной инфраструктуры отнесены только юридические лица, в случае принятия законопроекта на них не будут распространяться указанные положения об ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере критической информационной инфраструктуры. Поэтому указанные положения статьи 14 законопроекта требуют уточнения.

Необходимо отметить также отдельные положения законопроекта, которые нуждаются в лингвостилистической и правовой проработке по тексту законопроекта.

Статьями 2 и 10 законопроекта в законодательство вводится наименование и наделяется полномочием Национальный координационный центр по компьютерным инцидентам. Включение в законопроект наименования самостоятельного структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, а также наделение такого подразделения собственным полномочием федерального органа исполнительной власти, в том числе в сфере взаимодействия с международными и зарубежными организациями, не правомерно.

Статьями 2, 5 законопроекта вводится понятие Реестр значимых объектов критической информационной инфраструктуры, статус которого в тексте законопроекта не раскрыт и требует определения в отдельной статье.

В статье 6 законопроекта содержатся критерии категорирования, и порядок его осуществления. Предлагаемый критерий "политическая значимость" вызывает сомнения с точки зрения подхода законопроекта о самостоятельном категорировании собственниками объектов критической информационной инфраструктуры, в том числе вызывает сомнение целесообразность оценки по таким критериям политической значимости частными компаниями, среди которых могут быть иностранные и аффилированные с ними компании. Не корректным представляется определение в законопроекте "экологической значимости" (пункт 4 части 1 статьи 6 законопроекта) в форме "оценки вреда, причиняемого окружающей среде" с учетом использования указанного термина в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" ().

В законопроекте не раскрыты и требуют уточнения в целях правовой определенности такие понятия, как "оператор, эксплуатирующий значимый объект критической информационной инфраструктуры", "проверка правильности", "специально выделенный сотрудник" и другие.

Понятие "государственная система обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак" изложено в законопроекте различными формулировками, что не допустимо. С точки зрения юридической техники требуется унификация этой и иных формулировок по всему тексту законопроекта.

Также требуют корректировки сроки вступления законопроекта в силу, поскольку в редакции, внесенной в Государственную Думу, предполагается вступление части законопроекта в силу с 1 января 2017 года.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи поддерживает проект федерального закона N 47571-7 "О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении при условии доработки с учетом высказанных замечаний ко второму чтению.

Председатель комитета

Электронный текст документа
подготовлен АО "Кодекс" и сверен по:
официальный сайт ГосДумы России
www.duma.gov.ru
по состоянию на 10.04.2017